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陳瑞華:論國家監察權的性質
來源:比較法研究 發布時間:2019-02-25 08:57

  摘  要:監察機關對全體公職人員行使監察權,這是我國監督體系的有機組成部分,是通過預防和懲治腐敗來對公職人員實施的專門性監督。在國家憲法層面上,各級監察委員會屬于對公職人員行使監督、調查和處置職能的國家監察機關。監察機關不僅要對職務犯罪案件進行調查,而且其調查所取得的證據材料還可以直接在刑事訴訟中被作為證據使用,監察機關的調查權具有偵查權的性質和效果。監察機關的留置措施在取代“兩規”方面取得了一些法治進步,但仍然屬于在正式的刑事強制措施體系之外,兼具刑事強制措施和隔離審查措施的特殊調查手段。監察法在加強被調查人的權利保障方面取得了一些進步,但仍然存在諸多方面的缺憾。未來,對懲治腐敗與保障人權加以兼顧,對于監察機關的權力進行有效的約束,仍然是一項重大的法治課題。


  一、引言


  2018年3月,全國人大通過了《中華人民共和國監察法》,標志著我國監察體制改革初步完成。這一改革屬于我國政治體制的重大變革,重塑了我國的政權組織形式,確立了“人大領導下的一府一委兩院制”。這一改革將我國反腐敗的力量進行了重新整合,完成了從行政監察向國家監察的結構性轉變,實現了對公職人員監察的全覆蓋。這一改革還確立了中共黨內紀律檢查機構與國家監察機構合署辦公的體制,使得紀委—監察體系成為統一行使黨紀調查權、政務調查權與刑事調查權的反腐敗體系。不僅如此,通過這次改革,檢察機關的職務犯罪偵查權被整體轉隸至監察機構,被整合成“紀委—監察”反腐敗體系的有機組成部分。當然,通過后續的一些改革,檢察機關也保留了一些對偵查人員、審判人員和執行人員在訴訟領域職務犯罪案件的偵查權。


  監察體制改革引發了有關國家監察權性質和功能等問題的討論。按照改革決策者的主流觀點,監察委員會實質上就是“反腐敗工作機構”,與紀委合署辦公,代表黨和國家行使“監督權”,“是政治機關,不是行政機關、司法機關”。各級黨委加強對紀委、監察委員會工作的領導,由原來的“結果領導”轉變為“過程領導”。監察委員會行使監督、調查和處置三項職能,不執行刑事訴訟法,而遵守監察法及相關法律的規范,監察委員會的調查權不是偵查權,也無需遵循刑事訴訟法為規范偵查活動所確立的各項訴訟程序。《監察法》確立了十二項調查權,都沒有突破原來紀委和行政監察機關所行使的職權,而以留置取代“兩規”,還解決了長期存在的法治難題,提升了以法治思維和法治方式懲治腐敗的能力。監察委員會既審查違紀問題,又調查違法犯罪問題,對監督對象既涉嫌違紀又涉嫌違法的案件,“執紀審查”與“執法調查”同步啟動、同步進行,使所調查的證據直接被運用于司法審判,解決了長期以來執紀與執法銜接不暢的問題。監察委員會在監督、調查和處置過程中,加強了對被調查人的權利保障,通過制度設計解決了對監察委員會和監察人員進行監督的問題。


  對于這些主流觀點,法學界也提出了一些疑問,甚至也有一些不同的看法。例如,對于監察委員會的“監察權”,究竟應當如何加以定位呢?在我國實行人民代表大會制度的憲法體制下,人民代表大會的監督權與監察委員會的監督權如何協調?作為國家“法律監督機關”的檢察機關,在基本失去職務犯罪案件偵查權之后,還能行使什么樣的“法律監督權”呢?又如,改革決策者將監察機關定性為“政治機關”,然而,無論是在憲法還是在其他基本法律之中,都只有“國家機關”的組織體系,而不存在所謂的“政治機關”。改革者動輒稱監察機關為“政治機關”,這有何憲法依據和法律根據呢?再如,改革決策者堅稱監察委員會不執行刑事訴訟法,其調查權不屬于偵查權,但是,監察委員會一旦將案件移交檢察機關審查起訴,其所搜集的證據都要經受檢察機關和法院的司法檢驗,都要接受證明力和證據能力的雙重審查,其所認定的“犯罪事實”也要由法院根據刑事訴訟法所確立的證明標準,來作出最終的審查和判斷。凡此種種,都說明監察委員會移交的刑事案件,能否最終被認定為犯罪,仍然要接受刑事訴訟法的規范。既然如此,監察委員會假如不執行刑事訴訟法,又怎么能夠滿足刑事訴訟法所設定的證據要求和證明標準呢?監察委員會假如不行使偵查權,其調查所取得的證據材料又怎能直接成為檢察機關提起公訴的根據呢?不僅如此,留置取代“兩規”,固然使得監察委員會的調查活動受到了更為嚴密的法律控制,但是,這種留置仍然屬于在刑事強制措施體系之外所設置的剝奪人身自由的措施,動輒長達數個月,也不經過司法機關的審查批準,更沒有給予辯護人參與辯護的機會,況且羈押場所被隨意設置,經常規避了看守所的監控和管理,極易出現違法取證、虐待在押人員的情況。如此的“留置”措施,除了在名稱上有別于“兩規”或者“兩指”之外,究竟在法治化程度和權利保障水平上有什么實質進步呢?


  很顯然,改革決策者所持的主流觀點并不是沒有討論余地的。由于監察體制改革推進得過于快速,存在著相關理論準備不足的問題,因此這次改革的不少舉措都引起了一些理論上的爭議。對于這些理論的爭議和分歧,我們沒有必要進行刻意回避,而應加以正視和面對,并對其進行充分的討論。監察體制改革被視為我國實現國家治理現代化的重要標志。而要實現國家治理的現代化,就沒有必要故步自封,在進行制度探索的同時,也應允許展開深入的討論和爭鳴,從而形成一種健康的思想市場。在多種可能性都得到充分討論、多種改革方案都匯集一起的情況下,改革決策者才能集思廣益,兼聽則明,從而糾正改革中出現的偏差和誤判,選擇出一條效果最好、代價最小的改革路徑。


  有鑒于此,本文擬對國家監察體制改革的幾個重大問題進行理論上的反思和討論,并期望在國家監察理論上提出一些新的觀點或表述。筆者將對監察機關的“監察”屬性進行重新定位,對監察機關的“政治機關”定性作出檢討,并對監察機關是否執行刑事訴訟法以及監察機關是否行使刑事偵查權的問題,提出新的見解。與此同時,對于留置措施的性質和法律控制,以及被調查人權利保障問題,本文也將根據監察體制改革的實際情況,作出中肯而有針對性的評論。


  二、國家監察權的性質


  我國憲法將人民代表大會確立為國家權力機關,確立了人民代表大會對其他國家機關進行監督的體制。在一定程度上,我國憲法體制的核心特征之一就是確立了國家監督的機制,通過設立監督機關,對其他國家機關及其工作人員進行監督,對其違反憲法和法律的行為加以糾正。我國憲法同時確立了三種監督機關:一是作為“國家權力機關”的人民代表大會,二是作為“國家法律監督機關”的檢察機關,三是作為國家監察機關的“監察委員會”。那么,作為國家監察機關,監察委員會所行使的監察權究竟具有怎樣的性質呢?尤其是與人民代表大會和檢察機關相比,監察委員會的“監察權”究竟應作如何定位呢?


  根據人民主權的憲法原則,我國實行人民代表大會的政治制度,人民當家作主,通過人民代表大會來行使國家權力。無論是政府、法院、檢察機關,還是監察機關,都由人民代表大會通過選舉或者任命而產生,各級政府、法院、檢察機關的負責人要向同級人民代表大會負責并報告工作,各級監察委員會也要向同級人民代表大會負責并進行專項工作報告。無論是政府、法院、檢察機關還是監察委員會,都要接受同級人民代表大會的監督。各級人民代表大會及其常委會可以通過聽取工作報告、組織特定問題調查委員會、審議議案等方式,對政府、監察委員會、法院、檢察機關的工作進行監督,對于確實存在違反憲法和法律的行為的政府、監察委員會、法院、檢察機關的主要負責人,可以行使罷免的權力。


  與人民代表大會相比,檢察機關是法律監督機關,主要負責對國家工作人員執行職務的行為進行法律監督,對這些工作人員的違法行為加以糾正。在國家監察體制改革完成之前,檢察機關行使法律監督權的主要方式,是行使“刑事法律監督權”,也就是通過對國家公職人員職務犯罪案件的立案偵查活動,來糾正其違法犯罪行為,并對其采取刑事追訴行動。而在監察體制改革完成之后,檢察機關除了對司法人員涉嫌的少量職務犯罪案件繼續行使立案偵查權以外,對于其他國家工作人員涉嫌職務犯罪案件的立案偵查權基本不復存在,被整體移交給監察機關。這樣,檢察機關原有的對普通國家工作人員的“刑事法律監督權”基本上不復存在。在此背景下,檢察機關行使法律監督權的主要方式就是“訴訟監督”,也就是對偵查機關的立案偵查活動、法院的審判活動和生效裁判執行機關的執行活動等,行使訴訟監督權,對于這些機關存在的違法行為督促其加以糾正。當然,在從事訴訟監督活動之外,檢察機關還可以對行政機關所存在的行政違法或者行政不作為情況進行法律監督,要么通過訴前程序提出檢察建議,要么直接向法院提起行政公益訴訟。目前,這種針對各級行政機關的“行政監督”剛剛興起,還主要局限在行政機關在國土資源和環境保護、食品藥品安全、國有資產流失等方面的行政不法行為。未來,隨著行政公益訴訟制度的不斷完善,也隨著檢察機關對提起行政公益訴訟積極性的不斷提高,檢察機關對行政機關的“行政監督權”有可能會不斷壯大,逐漸發育成為一種獨立于訴訟監督之外的“行政監督”。


  那么,相對于人民代表大會和檢察機關而言,監察機關的監察權究竟具有怎樣的特點呢?在筆者看來,監察委員會作為向人民代表大會負責并接受其監督的國家機關,所行使的監督權與人民代表大會的監督是不可同日而語的。這種監察機關監督的對象不是國家機關,而是所有行使公權力的公職人員,監督的重點是公職人員是否存在職務違法和職務犯罪的情況,這種監督同時包含著黨紀監察、政府監察和刑事監察等三個方面。下面依次對這些特點作出具體分析。


  其一,監察機關的監察和檢察機關的監督一樣,都屬于國家專門監督體系的組成部分,要服從并從屬于人民代表大會的憲法監督。


  各級人民代表大會的監督屬于憲法層面的監督,具有最高的監督效力。與各級政府、法院、檢察機關一樣,各級監察委員會也要向同級人民代表大會負責并接受其監督。人民代表大會可以通過聽取專項報告、審議議案、提出質詢等方式監督監察委員會的工作,還可以對各級監察委員會的主任、副主任和委員行使罷免權。相比之下,監察委員會在接受同級人民代表大會領導和監督的前提下開展國家監察工作,其國家監察與檢察機關的法律監督都屬于一種專門監督機制,既要服從人民代表大會的憲法監督,也屬于人民代表大會監督活動的有機組成部分。根據我國議行合一的憲法體制,各級人民代表大會既有權對由其產生的國家機關進行監督,也有權對這些國家機關的主要負責人進行監督。而無論是監察委員會還是檢察機關,都不過是協助同級人民代表大會行使對公職人員或國家機關的監督權,其監督具有“專門性監督”的性質,并要與人民代表大會的監督保持協調一致。在一定程度上,人民代表大會通過對監察委員會和檢察機關的監督,可以同時發揮雙重功能:一是對后兩個機關本身是否遵守憲法和法律進行監督,對其違法行為加以糾正和制裁;二是對后兩個機關是否有效地行使了監督職權進行監督,以督促其糾正違法監督和監督不作為的情況。


  其二,各級監察委員會的監察對象不是國家機關和社會組織,而是所有國家“公職人員”。


  作為國家權力機關,人民代表大會的監督對象主要是行政機關、監察機關、法院、檢察機關及其主要負責人;作為國家法律監督機關,檢察機關的訴訟監督主要針對偵查機關、法院、生效裁判執行機關,其“行政監督”則主要針對存在行政違法或行政不作為情況的行政機關。相比之下,監察機關的監督對象則不包括任何國家機關,而只是所有行使公權力的“公職人員”。


  在監察體制改革完成之前,原來的行政監察機關只是將行政機關的工作人員作為監察對象。但在這一改革完成之后,原先的“行政監察”不復存在,一種全新的國家監察機制取而代之。新組建的國家監察機關與中共同級紀律檢查機構合署辦公,對所有行使公權力的“公職人員”進行國家監察。這種國家監察機關的監督對象涵蓋了全體從事公務的“公職人員”。具體而言,監察機關的監督對象主要有:中共機關、人民代表大會及其常委會機關、政府、監察委員會、法院、檢察機關、政協各級委員會機關、民主黨派和工商聯機關的公務員,依法受委托管理公共事務的社會組織中的公務人員,國有企業管理人員,公辦教科文衛體等單位的管理人員,基層群眾自治組織中的管理人員,等等。


  其三,各級監察委員會對公職人員監察的重點是依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守等情況。


  人民代表大會對其他國家機關及其主要負責人的監督主要是其遵守憲法和法律的情況,檢察機關的法律監督主要涉及偵查機關、法院和執行機關遵守訴訟法的情況,以及行政機關是否存在行政違法和行政不作為的情況。而相比之下,監察委員會的監督則主要是所有公職人員是否依法履行職務、是否秉公行使職權、是否廉潔從政等方面的情況。其中,對于公職人員是否存在職務違法和職務犯罪行為的監督,將是監察委員會監察的重中之重。對于公職人員存在貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費國家資財等職務違法或職務犯罪的情況,監察委員會要進行全面調查。在一定程度上,監察委員會作為專門的國家反腐敗機構,其監察重點應當是公職人員的腐敗行為和瀆職行為,也就是通常所說的職務違法和職務犯罪行為。


  其四,各級監察委員會的監察同時包括了黨紀監察、政務監察和刑事監察這三個方面。


  盡管憲法和監察法都沒有將黨紀監察明確納入國家監察體系之中,但作為與中共各級紀律檢查機構合署辦公的國家機關,監察委員會的監察活動既涵蓋了對身為中共黨員的公職人員的黨紀監察,也包括了對所有公職人員的政務監察,還有對那些涉嫌構成職務犯罪的公職人員的刑事監察。


  各級監察委員會的監察權大體包括日常監督、專門調查和最終處置這三個方面的內容。但這三項內容都同時涵蓋了黨紀監察、政務監察和刑事監察這三個方面。例如,在日常監督方面,監察委員會要對公職人員“開展廉政教育”,對其“依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況”進行監督檢查。這顯然既屬于監察機關對普通公職人員進行日常監督的工作內容,也屬于黨的紀檢部門對黨員干部進行黨內監督的重要組成部分。又如,在專門調查環節,監察委員會對于涉嫌“貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪”進行調查。這種調查可以說是黨紀調查、職務調查與刑事調查的有機組合。“紀檢-監察人員”通過一次統一的調查,既要認定公職人員違反政紀的事實,又要對那些涉嫌職務犯罪的公職人員的犯罪事實上作出認定,還要對那些具有中共黨員身份的公職人員違反黨紀的事實,一并作出認定。再如,在專門調查結束后,監察委員會要對被調查人員作出相應的處置。監察委員會對于違法的公職人員作出政務處分決定,最嚴厲的懲罰是開除公職;對于履行職責不利、失職失責的領導人員進行問責;對于涉嫌犯罪的公職人員,將調查結果移送檢察機關審查起訴。除此以外,對于違反中共黨紀的公職人員,監察委員會還可以中共紀律檢查機構的名義,對其作出黨紀處分決定,最嚴厲的處罰是開除黨籍。


  三、國家監察機關的定位


  在監察體制改革過程中,決策者一直強調監察機關是“政治機關”,而不是司法機關,也不是行政機關。有人就明確認為,監察委員會代表黨和國家行使監督權,“在履行監督、調查、處置職責過程中,始終堅持把講政治放在首位,綜合分析政治生態整體情況,把握‘樹木’和‘森林’關系,有效運用監督執紀‘四種形態’,把黨的政策策略體現在工作實踐中,不斷增強反腐敗工作的整治效果,推動形成風清氣正的良好政治生態”。在2017年北京、浙江和山西的監察體制改革試點過程中,監察委員會的“政治機關”屬性主要體現在黨委對反腐敗工作的直接領導上面。試點地區黨委對紀委和監察工作的領導,由原來的“結果領導”轉變為“全過程領導”。黨委書記定期研判問題線索,分析反腐敗形勢,把握政治生態,第一時間聽取重大案件情況報告,在案件的初核、立案、采取留置措施、作出處置決定等各個環節,隨時聽取重要事項匯報,認真審核把關,確保黨委對反腐敗工作的領導。據統計,2017年1月至8月,北京市、山西省、浙江省分別召開36次、25次和29次黨委常委會會議研究管黨治黨、反腐敗等方面的工作,省市黨委書記批準談話函詢、立案審查、采取留置措施等事項分別達到90人次、44人次和22人次。


  考慮到監察機關與中共紀律檢查機構合署辦公,這一機關的反腐敗工作也要接受黨委的領導,甚至各級黨委對于重大案件的立案和調查直接行使審查批準權,因此,改革決策者將這一機關定性為“政治機關”確有一定的根據。但是,對于中共各級紀律檢查委員會的職能、體制和權力,只能由中共黨章和其他黨內規范加以界定,而不可能被確立在憲法和監察法之中。無論是在憲法層面還是在監察法層面上,各級監察委員會的構建,都屬于由“行政監察”走向“國家監察”的主要標志,這些監察機關都只能屬于一種“國家機關”。這是毋庸置疑的。在一定程度上,通過監察體制改革,我國的政權組織形式由原來的“人大領導下的一府兩院制”,改變為現行的“人大領導下的一府一委兩院制”,就充分說明了監察機關屬于獨立于立法機關、行政機關和司法機關的專門國家機關。這顯然說明,所謂監察機關具有“政治機關”的屬性,主要是從監察機關與中共紀檢機構合署辦公的角度,強調了這一機關在接受黨委領導方面的政治屬性。但是,在國家層面上,監察機關的“政治機關”屬性卻是無法成立的。我國憲法所確立的國家機關除了有權力機關(立法機關)、行政機關、監察機關、司法機關之外,并不包括所謂的“政治機關”。可以說,將監察機關定性為所謂的“政治機關”,并不具有任何憲法上的根據。


  即便是在黨內組織結構中,將中共各級紀律檢查委員會定性為“政治機關”,也是模棱兩可、似是而非的。根據中共黨章的規定,黨內除了有黨員代表大會這一決策機構以外,日常工作由黨的各級委員會負責。而在各級黨委之下,通常設置組織、宣傳、紀檢、統戰、對外聯絡等若干機構。其中的紀檢機構就屬于設置在各級黨委之下的職能部門。翻遍黨章和各類黨內規范文件,幾乎從來沒有將任何一個職能部門稱為“政治機關”的說法。準確的說法應當是,中共各級紀律檢查委員會屬于黨內的反腐敗工作機構,負責對黨員干部實施黨紀監察工作,行使對黨員干部的監督、調查和處置權限。


  而在國家層面上,負責對公職人員行使政務監察權和刑事監察權的國家機關,是監察委員會,而不是紀律檢查委員會。盡管這兩個機構屬于“一套人馬,兩塊牌子”,但仍然具有截然不同的性質和法律地位。無論是在政務監察還是在刑事監察方面,監察人員只能以“監察委員會工作人員”的身份行使職權,而不能以“紀律檢查委員會工作人員”的身份從事監督、調查和處置活動,否則,其所實施的監督、調查和處置行為都將不具有法律效力。


  那么,在國家層面上,監察機關究竟應如何定性呢?在筆者看來,監察機關應被定位為“國家監察機關”,也就是行使政務監察權和刑事監察權的國家機關。所謂“政務監察權”,與原來的“行政監察權”具有本質的區別,是指對所有行使公權力的公職人員所行使的監督、調查和處置等方面的職權。監察機關對于公職人員履行職務、廉潔從政等方面進行日常監督,對那些涉嫌實施貪污賄賂、濫用職權等職務違法的公職人員行使調查權,對于被認定存在職務違法行為公職人員實施政務處置,根據情節輕重程度,予以從警告直至開除公職的處理。這都是監察機關行使政務監察權的主要內容。


  而所謂“刑事監察權”,則是指監察機關對于那些因實施貪污賄賂、玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊等職務違法行為已經涉嫌犯罪的公職人員,通過調查取證,將其移送檢察機關審查起訴的權力。在監察實踐中,監察委員會通過統一的政務調查和刑事調查活動,收集了相關的證據材料,如果在認定被調查人的犯罪事實方面達到法定的移送起訴標準,就可以交由檢察機關予以審查起訴,并向法院提起公訴,從而啟動刑事訴訟程序,使被調查的公職人員被追究刑事責任。


  將各級監察委員會定位為“國家監察機關”,既強調了該機關的“國家機關”屬性,又兼顧了該機關所行使的政務監察權和刑事監察權。國家監察機關屬于在各級人民代表大會及其常委會下面設置的國家機關,統一行使對公職人員貪污賄賂、玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊等職務違法和職務犯罪行為的監督、調查和處置等權力。在行使國家監察權方面,監察機關既不屬于行政機關,也不屬于司法機關,而具有獨立的憲法地位。


  將各級監察委員會定位為“國家監察機關”,其意義并不僅僅在于澄清其職能定位,而更在于對該機關依法行使職權提出明確的要求。既然被定為國家機關,那么,監察委員會就要與行政機關和司法機關一樣,在憲法和法律的框架下行使職權,而要遵循包括人民主權原則、法律保留原則、成比例原則、正當程序原則等在內的一系列公法原則,既不得在行使職權方面存在違法和越權行為,也不得在未經法律授權的情況下實施監督、調查和處置等方面的權力。與此同時,既然監察委員會屬于行使政務監察權和刑事監察權的國家機關,那么,在調查和處置公職人員的過程中,就應對懲治腐敗與保障人權問題加以兼顧,對被調查的公職人員所采取的任何行動,都既應遵守法律規定,又應給予被調查人必要的權利保障和救濟。


  四、監察機關調查權的性質


  按照改革決策者的解釋,監察機關在對所有行使公權力的公職人員行使監察權的過程中,可以對其職務違法和職務犯罪行為進行調查。監察機關所調查的對象不是普通的犯罪嫌疑人,調查的內容也不是一般刑事犯罪行為,調查主體是與黨的紀律檢查機構合署辦公的國家監察機關,調查人員既要收集證據,查明犯罪事實,也要對被調查人做“思想政治工作”,促使其真心認錯悔改,深挖思想根源。因此,監察機關所行使的調查權不是偵查權。不僅如此,按照這種解釋的思路,既然監察機關的調查不具有偵查的屬性,那么,監察機關在行使職務犯罪案件調查權時就無須遵守刑事訴訟法的規定,而只要遵守監察法及其關聯法規就足夠了。


  但是,對于監察機關的調查是否具有偵查權的屬性,我們既不能僅僅從監察法對其“調查權”的條文表述上進行判斷,也不能從調查主體和調查對象上進行界定。其實,監察機關依據監察法所行使的十二種調查手段,除了留置措施以外,幾乎都與刑事訴訟法所確立的偵查措施具有相同或相似的性質。例如,監察法授權監察官員行使的訊問、詢問、搜查、扣押、勘驗、檢查、鑒定、通緝、技術偵查等措施,不都在刑事訴訟法中存在幾乎完全相同的偵查措施嗎?又如,監察法所確立的查詢、凍結、限制出境等調查措施,盡管在刑事訴訟法中沒有得到明確規定,不也都是偵查機關經常采用的輔助性偵查手段嗎?


  監察機關的調查權不僅在形式上與偵查機關的偵查權較為相似,而且還具有完全相同的法律效果。根據刑事訴訟法,偵查機關在偵查終結后,要向檢察機關提交起訴意見書,將所制作的偵查案卷材料移送檢察機關,檢察機關無論是審查起訴還是提起公訴,都要將偵查機關收集的證據材料作為認定犯罪事實的根據。同樣,根據監察法的規定,監察機關依照監察法所收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料,在刑事訴訟中可以作為證據使用。這就意味著,監察機關通過調查活動所收集的所有證據材料,都可以被移交檢察機關,后者照樣可以根據這些證據來認定案件事實,并將其作為提起公訴的根據。可以說,在將調查所得的證據材料移交檢察機關作為提起公訴的根據這一點上,監察機關與偵查機關并沒有任何實質性的區別。


  監察機關所收集的證據材料不僅可以在刑事訴訟中作為證據使用,而且要接受多方面的司法審查和程序限制。在這一點上,監察機關的調查與偵查機關的偵查也幾乎是完全相同的。首先,監察機關所收集的證據要為監察機關和法院所接受,都要滿足刑事訴訟法所確立的證據要求。監察法明確要求,“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時,應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致”。無論是在證明力方面,還是在證據能力方面,監察機關所收集的證據材料與偵查機關所獲取的證據材料,都要接受檢察機關和法院雙重審查。這些證據材料假如在真實性、相關性上出現問題或者瑕疵,以至于被視為不具有證明力的,照樣不能被轉化為定案的根據。而這些證據材料假如在取證主體、取證手段、取證方式等方面不符合刑事訴訟法所確立的法律資格的,其證據能力也照樣會被否定。


  其次,監察機關所收集的證據材料要受到刑事訴訟法所確立的非法證據排除規則的規范,這一點與偵查機關所收集的證據材料并無二致。根據監察法,監察機關“以非法方法收集的證據應當依法予以排除,不得作為案件處置的依據”。當然,監察法并沒有對何謂“非法證據”作出明確的界定和列舉。不過,該法既然要求監察機關按照刑事訴訟法所確立的證據要求和標準來收集證據,那么,這里所說的“非法證據”,應當被理解為違反刑事訴訟程序所獲取的證據材料。最終,刑事訴訟法以及司法解釋所確立的非法證據的內涵和外延,勢必將對監察機關調查所得的證據材料具有約束力。


  再次,監察機關經過調查取證,認為被調查人涉嫌職務犯罪的,唯有達到“犯罪事實清楚,證據確實、充分”的程度,才能移送檢察機關審查起訴。這種調查終結、移送起訴的證明標準,與偵查機關偵查終結的證明標準,幾乎是完全一致的。既然監察機關對職務犯罪事實的認定也要達到法定的最高證明標準,那么,檢察機關在審查起訴時對這類案件起訴條件的把握,并不采取區別對待的態度,而與偵查機關移送的案件適用同樣的標準。與此同時,法院在對公職人員涉嫌職務犯罪的案件進行審判時,也要按照上述最高證明標準來認定犯罪事實,對于沒有證據或者現有證據達不到這一證明標準的,還要作出“疑罪從無”的裁決。這與檢察機關起訴的其他刑事案件有什么實質性區別呢?


  最后,對于監察機關調查結束的案件,檢察機關在審查起訴過程中發現事實不清、證據不足或者遺漏主要犯罪事實或主要證據材料的,可以采取補充調查措施,包括退回補充調查和自行補充偵查這兩種措施。在這種“程序倒流”的制度設計中,監察法除了將這種措施稱為“退回補充調查”以外,與刑事訴訟法所確立的“退回補充偵查”沒有任何區別。在程序上都適用“以兩次為限、每次不得超過一個月”的規定。


  很顯然,監察機關的調查活動無論是在行使方式、所獲證據材料的法律效力上,還是在所受到的法律限制方面,都與偵查機關的偵查活動沒有實質性的差異,也不可避免地要受到刑事訴訟法的約束和規范。在監察實踐中,一些地方監察機關在對公職人員涉嫌職務犯罪的案件進行調查過程中,都要根據刑事訴訟法所確立的證據調查原則,并遵照最高人民法院有關司法解釋所確立的證據收集、審查和判斷標準,來收集證據并制作相應的證據筆錄。這足以說明,監察機關對公職人員涉嫌職務犯罪案件的調查活動,不僅具有偵查活動的性質,而且也與偵查活動一樣,要遵守刑事訴訟法的規定。那種否定監察機關的調查權具有偵查權的性質,甚至認為監察機關在辦案過程中不需要遵守刑事訴訟法的觀點,顯然是不成立的,也是不足取的,甚至對法治秩序的確立是有害無益的。


  那么,究竟是什么原因造成部分改革決策者否定監察機關調查權的偵查權屬性呢?


  其實,在監察體制改革開始之前,我國在對職務犯罪案件的追訴方面,實行的是紀檢監察非正式調查與檢察機關刑事偵查的二元式程序構造。具體說來,當時在黨的紀律檢查機關與行政監察機關合署辦公的體制下,紀檢監察人員首先對黨員干部或國家工作人員涉嫌違反黨紀或政紀的行為進行立案調查,并作出相應的黨紀或政紀處分。紀檢監察機關經過調查,發現被調查人員涉嫌職務犯罪的,并沒有直接實施進一步調查的權力,而只能將案件移送檢察機關,后者正式啟動刑事立案程序,對案件進行刑事偵查活動。當然,紀檢監察機關此前所收集的證據材料,只能被作為黨紀處分或政紀處分的依據,而不能被移送檢察機關,更不能在刑事訴訟中被作為證據使用。


  而在監察體制改革完成之后,伴隨著監察機關統一對公職人員行使監察權的開始,上述二元式程序構造不復存在,取而代之的是國家監察機關對黨紀監察、政務監察與刑事監察權力的統一行使。監察機關通過一次統一的調查活動,既要認定被調查人職務違法事實,也要確定其是否存在職務犯罪的事實。甚至對那些具有中共黨員身份的公職人員,監察機關還要以黨的紀律檢查委員會的名義,確定其是否存在違反黨紀的事實。在這種三項調查職能合二為一的體制下,原先由檢察機關行使的職務犯罪案件偵查權,被納入監察機關的調查體系之中,轉化為其中的刑事調查權。由此,監察機關經過調查取證之后,認為被調查人涉嫌職務犯罪的,就不再像過去那樣,將案件移送檢察機關進行重新立案偵查,而是將案件移送檢察機關審查起訴。監察機關經過調查所收集的證據材料也就可以直接成為檢察機關審查起訴和提起公訴的根據了。


  其實,在監察機關將檢察機關的職務犯罪案件偵查權予以整合之后,那種針對職務犯罪案件的“偵查權”并沒有消失,只不過被監察法轉化為監察機關的“調查權”而已。當然,這種調查權與原來的偵查權有所不同,并不屬于單純的職務犯罪案件調查權,而同時具有“黨紀調查權”、“政務調查權”與“刑事調查權”的三位一體屬性。作為專門行使國家監察權的國家機關,監察機關同時行使黨紀調查權、政務調查權和職務犯罪案件調查權,并沒有改變這種職務犯罪案件調查權的性質,它仍然具有偵查權的屬性和功能,也仍然要受到刑事訴訟法的規范和約束。這一點,與監察體制改革之前檢察機關所享有的偵查權,幾乎沒有任何區別。


  五、監察留置的法律地位


  在我國監察體制改革過程中,以留置取代“雙規”和“雙指”,被視為“用法治思維、法治方式懲治腐敗的體現”,實現了“雙規的法治化”,是我國法制建設的重大進步。根據監察法,留置屬于監察機關有權采用的十二種調查措施之一。而在監察實踐中,監察機關一旦采取留置措施,即可以在較長時間內剝奪被調查人的人身自由,并迫使其接受審查和訊問。因此,留置又被視為監察機關最重要的調查措施。


  要對留置措施做出準確的界定,我們需要了解這一調查措施的來龍去脈。在監察體制改革開始之前,黨的紀律檢查機構可以對那些涉嫌違反黨紀的黨員干部采取“雙規”或“兩規”措施,與紀檢機構合署辦公的行政監察機構則可以采取“雙指”或“兩指”措施。所謂“雙規”,被確立在1994年3月25日由中共中央頒布的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》,其中有“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”的規定。而所謂“兩指”,則最早出現在1990年12月9日由國務院頒布的《中華人民共和國行政監察條例》(以下簡稱《行政監察條例》),其中有行政監察機構在案件調查中有權“責令有關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題作出解釋和說明”的規定。1997年5月9日,全國人大常委會頒布了《中華人民共和國行政監察法》,取代了《行政監察條例》,規定行政監察機構有權“責令由違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調查事項涉及的問題作出解釋和說明”。自此,行政監察機構對被調查人只能采取“雙指”措施。


  由于紀檢機構與行政監察機構實行合署辦公,所以黨內的“雙規”與行政監察機構的“雙指”其實是同一種調查措施。準確地說,這種由紀檢監察機構采取的強制性調查措施,主要就是“雙規”。從性質上說,“雙規”并不是一種法律概念,也不屬于法律框架內的強制措施,而是中共黨內對涉嫌違反黨紀政紀的黨員干部采取的一種剝奪人身自由的措施。在“雙規”出現之前,中共對于違反黨紀政紀的黨員干部就有過“黨內隔離審查”措施。在一定程度上,“雙規”就屬于這種“黨內隔離審查”制度的延續。


  對于“雙規”或“雙指”措施,原來的紀檢監察機構在采取時要經過極為嚴格的黨內審查批準程序。但由于這種措施一直沒有被納入法制的軌道,屬于中共黨內采取的剝奪人身自由措施,沒有經過任何法律的授權,適用對象使那些僅僅涉嫌違反黨紀政紀的人,加之對被調查人人身自由的剝奪也沒有明確的時間限制,采取“雙規”的地點也是隨意設置,且紀檢監察人員直接對被調查人采取這種措施,沒有未決羈押機構的監控和制約,因此,這種措施一直受到法律界的普遍非議。


  在監察體制改革完成之后,伴隨著行政監察機構被國家監察機關取而代之,監察法將留置確立為法定的的調查措施,“雙規”和“雙指”最終也被留置措施取而代之。由于我國警察法曾確立了一種對涉嫌行政違法的人臨時限制人身自由的“行政留置”制度,為與其有所區別,我們將監察法所確立的留置統稱為“監察留置”措施。


  所謂“監察留置”,是指國家監察機關在調查那些涉嫌職務違法或職務犯罪的公職人員時,為調查有關違法或犯罪事實,所采取的剝奪人身自由的監察措施。與“雙規”相同的是,監察留置也會造成被調查人被剝奪人身自由的后果。但與“雙規”不同的是,監察留置的期限受到了法律的嚴格限制,一次留置不得超過3個月,對同一案件通常不得采取超過兩次的留置措施。


  監察留置具有調查措施的性質,要發揮保障監察機關查明職務違法或職務犯罪事實的功能。但同時也要發揮保障調查活動順利進行的功能。監察法對留置的適用確立了三個基本條件:一是適用留置的案件類型,監察法要求只有在被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪的情況下,監察機關才可以采取留置措施。這就意味著對于其他職務違法或職務犯罪行為,或者對于較為輕微的前述職務違法和職務犯罪行為,監察機關就不能采取留置措施。二是證據條件,也就是監察機關已經掌握被調查人“部分違法犯罪事實及證據”,但“仍有重要問題需要進一步調查”的。三是存在妨礙調查的法定情形,包括涉及案情重大、復雜的;可能逃跑、自殺的;可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的;可能有其他妨礙調查行為的情形。


  與“雙規”相似的是,留置的適用要經過較為嚴格的審批程序。通常情況下,采取留置措施,要由監察機關領導人員集體研究決定。設區的市級以下監察機關采取留置措施,要報上一級監察機關批準。省級監察機關采取留置措施,要報國家監察委員會備案。但監察實踐中,對公職人員采取留置措施,監察機關在報請上級監察機關批準之前,還要首先報請同級黨委負責人審查批準。例如,重慶市渝中區監察委員會在對馬某某涉嫌職務犯罪案件的調查中,在掌握其部分職務犯罪事實和證據后,經過召開專題會議,決定對馬某某采取留置措施,并向渝中區委書記報批。區委書記簽字后,渝中區紀委監委又向重慶市紀委監委報批。在獲批準后,渝中區紀委監委才對馬某某采取了留置措施。又如,北京市通州區監察委員會在對某鎮財政所出納李某涉嫌挪用公款的案件進行調查過程中,經過集體研究,擬定了采取留置措施的文書,報請通州區委書記審批同意,又報送北京市監察委員會批準后,才對李某采取留置措施。


  對于監察留置的場所,監察法并沒有作出明確的規定。在監察實踐中,監察機關通常將兩種場所作為留置地點:一是原來由紀檢監察機構設立的“雙規點”,如紀檢監察培訓中心、紀檢監察廉政教育基地等;二是在公安機關下設的看守所內設置專門的留置區域。還有些地方將檢察機關設置的專門監視居住場所,改造成監察留置地點。


  無論在哪一場所執行留置措施,監察機關都將留置的決定權與對被留置人的看護權進行了分離。原則上,留置措施的決定權要由監察機關經過嚴格審批后決定采取。但在采取留置措施的過程中,監察機關在兩個方面要接受公安機關的協助配合和監督制約:一是監察機關要在公安機關的配合下執行留置措施,將被調查人帶至留置場所;二是將被調查人留置在特定場所后,公安機關派人進行看護,以保證被留置人員的安全。例如,成都市監察委員會與公安局建立了留置看護機制,明確由市監察委員會案件監督管理室指導協調,市公安局監所支隊組織調配,各基層公安機關具體執行對被留置人的留置看護工作。


  總體而言,監察留置的適用對象主要是涉嫌嚴重職務違法和職務犯罪的公職人員,這種留置措施作為監察機關法定的調查手段,其適用目的在于收集被調查人涉嫌職務違法和職務犯罪的證據,查明職務違法或職務犯罪的事實,保障檢察機關調查活動的順利進行。可以說,無論是黨紀調查、政務調查還是在刑事調查方面,監察留置都是一種調查取證的手段。與此同時,監察留置的適用對象既然包括了那些涉嫌職務犯罪的公職人員,其適用也具有保證刑事調查順利進行的作用,因此,該措施也具有刑事強制措施的性質。當然,監察留置并沒有被納入刑事訴訟法所確立的強制措施體系之中,而屬于刑事強制措施體系之外的特殊強制措施。又由于監察留置無論是在適用場所還是在適用期限、審批程序等方面都具有顯著的特點,特別在審批機制上具有鮮明的“政治色彩”,因此,這種措施仍然屬于傳統“雙規”措施的延續。更確切地說,監察留置同時帶有“特殊刑事強制措施”與“隔離審查措施”的性質,屬于一種被用來進行黨紀調查、政務調查和刑事調查的綜合手段。


  六、被調查人的權利保障問題


  在監察體制改革開始之前,紀檢監察機構所進行的黨紀調查和政紀調查,屬于刑事訴訟程序的前置性調查措施。由于“雙規”和“雙指”的采用沒有受到有效的法律約束,加之法律對整個調查程序缺乏必要的規范和限制,因此,對被調查人的權利保障出現了很多問題。而在監察體制改革中,被調查人的權利保障問題得到了一定程度的重視。監察法所確立的一系列制度都對懲治腐敗與權利保障進行了兼顧,貫徹了正當程序的理念。甚至在一些方面,監察法對被調查人的權利保障還取得了一些法律上的突破。當然,與刑事訴訟法對犯罪嫌疑人的權利保障相比,監察法對被調查人的權利保障也存在一些重大缺憾,這有待于今后通過監察體制的進一步改革來加以解決。


  監察法主要通過對監察機關調查程序的完善來加強被調查人的權利保障。首先,調查人員在采取訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗、檢查等調查措施時,均應出示工作證件,出具書面通知,由二人以上進行,形成筆錄、報告等書面材料,并由相關人員簽名或者蓋章。這種對上述調查程序的嚴格限制,可以督促調查人員嚴格遵守法律規定的調查程序,實行調查全程留痕,并確保調查人員相互監督,避免出現刑訊逼供、誘供等違法調查取證的情況,也防止調查人員出現偽造或者編造證據情況的發生。


  其次,調查人員進行重要的調查取證工作,包括訊問、搜查、查封、扣押等取證工作,一律應當對全過程進行錄音錄像,留存備查。在監察實踐中,監察機關采取留置措施的,對于在留置場所所進行的訊問,一律都要進行同步和全程錄音錄像。對重要調查活動進行全程錄音錄像的制度設計,既是對調查人員重要調查工作的嚴格規范,對于避免刑訊逼供、誘供等非法取證活動是有利的,同時也屬于對調查人員的一種保護性措施。


  再次,監察法對于留置措施在期限、審批程序以及監察機關與公安機關相互制衡等方面所作的全新制度安排,對于防止留置措施的濫用,減少被調查人人身自由被隨意剝奪的情況發生,都是有著積極意義的。除此以外,監察法還對被采取留置措施的被調查人確立了以下幾個方面的權利保障措施:一是監察機關采取留置措施后,應當在24小時以內,通知被留置人的所在單位和家屬。這與刑事訴訟法有關逮捕、拘留的相關程序保障保持了一致。二是監察機關應保障被留置人員的飲食、休息和安全,提供醫療服務,訊問被留置人員應合理安排詢問時間和時長,訊問筆錄由被訊問人閱讀后簽名。這些原則性較強的法律規定,為監察機關建立更為詳細具體的保障性措施奠定了法律基礎。三是對被留置人移送檢察機關提起公訴后,法院作出有罪判決的,應將留置的期限按照“一日折抵一日”的原則予以折抵。而在法院作出無罪判決或者檢察機關作出不起訴決定后,對于所采取的留置措施,監察機關還要承擔國家賠償責任。這種將留置折抵刑期以及將留置措施納入國家賠償范圍的規定,為被留置人提供了重要的權利保障和救濟途徑。


  最后,監察法要求監察機關在收集、固定、審查和運用證據時,完全遵循刑事訴訟法所確立的有關證據要求和證明標準。該法嚴禁監察機關以威脅、引誘、欺騙及其他非法方法收集證據,嚴禁“侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人和涉案人員”。對于監察機關以非法方法收集的證據應當依法予以排除,不得作為案件處置的依據。這樣,監察機關的調查活動就與偵查機關的偵查措施一樣,被納入刑事訴訟法所確立的非法證據排除規則的調整范圍,這為被調查人提供了非常重要的程序救濟手段。與此同時,監察法要求監察機關遵守客觀義務,全面收集不利于和有利于被調查人的證據,查明違法犯罪事實,“形成相互印證、完整穩定的證據鏈”。這與刑事訴訟法有關偵查終結、提起公訴和定罪都要達到最高證明標準的規定大體是吻合的。這對于貫徹疑罪從無原則,減少冤假錯案,都是重要的保障性規范。


  與監察體制改革之前紀檢監察機構的調查程序相比,監察法所確立的調查程序在保障被調查人權利保障方面取得了一些顯著的進步。有些國家監察委員會的人士甚至認為,監察法在對被調查人的權利保障方面,要比現行刑事訴訟法更為完善。例如,與偵查羈押期限相比,留置的期限最長為6個月,這明顯短于刑事訴訟法所確立單個罪名偵查羈押期限的7個月。況且,監察法還沒有規定任何有關羈押期限重新計算的情形,而在刑事偵查實踐中很多犯罪嫌疑人有可能被延長偵查羈押期限至20多個月。又如,監察法要求對于訊問、搜查、查封、扣押等重要取證工作,一律要進行同步錄音錄像。而刑事訴訟法只對那些可能被判處無期徒刑以上刑罰的重大案件,才規定“應當”錄音錄像。而對于其他刑事案件,偵查人員既可以錄音錄像,也可以不錄音錄像。


  但是,我們也應該看到,由于對職務犯罪案件的偵查權原來由檢察機關予以行使,這種偵查活動受到刑事訴訟法的直接調整,而在這種偵查權被轉隸監察機關之后,被調查人的權利保障還是受到了一些消極的影響。與原來職務犯罪案件的犯罪嫌疑人相比,現在的被調查人至少在四個方面無法獲得刑事訴訟法所確立的重要程序保障:


  一是對被調查人的留置無法確立司法審查機制,更不可能引入聽證程序。在原來由檢察機關行使職務犯罪偵查權的情況下,檢察機關內部存在偵查職能與審查逮捕職能的分離機制,負責審查逮捕的檢察官要對負責偵查的檢察官報送的案卷材料進行審查。這種司法審查機制盡管存在于檢察機關內部,具有很大的局限性,但畢竟由不承擔偵查責任的檢察官來進行審查逮捕,具有一定的超然性和中立性。在監察體制改革之前,檢察機關甚至對職務犯罪案件引入了上級檢察機關負責審查批準逮捕的制度,這更加強了審查批捕的中立性。另一方面,很多地方檢察機關都進行了“審查逮捕聽證會”的試點工作,對于那些容易產生爭議的審查批捕案件,由偵查監督部門的檢察官主持聽證,當面聽取偵查人員、嫌疑人及其辯護律師的意見,增強了審查批捕程序的對抗性。


  但是,在監察體制改革完成之后,監察機關在采取留置措施時,卻無法確立司法審查機制,只能采取監察機關自行授權、自行實施的機制。盡管在采取留置措施方面要經過監察機關內部的審批機制,有些重大案件還要經過同級黨委和上級監察機關的審批,但這種審批畢竟發生在監察機關內部和黨委層面,不具有司法審查的基本特征,難以保證審查批準的中立性和超然性。另一方面,監察機關在審查批準留置措施時,根本無法采取訴訟化的程序,無法給予被調查人及其辯護律師與調查人員進行面對面對抗的機會,更無法給予監察機關聽取不同意見的機會。


  二是在監察委員會的調查過程中,辯護律師無法參與其中,被調查人無法獲得辯護的機會。在原來由檢察機關主導的偵查過程中,犯罪嫌疑人有權委托或者被指定律師作為辯護人,并通過辯護人來行使辯護權。而在監察體制改革完成之后,無論是在黨紀調查、政務調查還是在刑事調查過程中,被調查人都被剝奪了委托或被指定律師進行辯護的機會。即便被調查人的家屬代其委托了律師,律師也無法獲得辯護人的身份,更不可能與被采取留置措施的被調查人進行會面或者提供其他方面的法律幫助。在無法獲得律師幫助的情況下,被調查人不得不孤立無援地面對監察機關的調查,在被剝奪人身自由的狀態下消極地承受調查人員的訊問。在沒有辯護律師參與的調查程序中,調查人員違法取證的可能性大大增加,被調查人的權利無法得到保障,而在權利受到侵犯時也難以獲得有效救濟的機會。


  三是監察機關對留置場所的設置過于隨意,而無法接受像看守所那樣的第三方監控。在檢察機關行使職務犯罪案件偵查權的情況下,犯罪嫌疑人一旦被采取拘留、逮捕措施,都要被羈押在看守所,整個羈押和訊問過程都要接受羈押機關的監控。但在監察體制改革完成之后,各地監察機關對被調查人采取留置的場所大都是原先由紀檢部門設置的“雙規點”。盡管各地監察機關普遍引入了公安機關負責看護被留置人的機制,使得監察機關與公安機關相互制衡,但是,這種留置場所根本不具有看守所所具有的監控機制。被調查人被關押在這種隨意設置的留置場所,要承受極大的心理壓力,經常會面臨調查人員隨心所欲的反復訊問,通常最終都會走向心理崩潰。在調查人員隨意施加強大心理壓力的訊問過程中,被調查人所作的有罪供述通常都是被逼迫、被誘惑、被欺騙的結果,根本無法保障其自愿性和明智性。


  四是監察機關一旦采取留置措施,既無法接受羈押必要性的審查,也無法及時變更強制措施,這使得留置措施即便被發現遭到濫用,也難以得到糾正和救濟的機會。本來,在檢察機關行使職務犯罪案件偵查權的情況下,檢察機關對那些被采取逮捕措施的嫌疑人,也要依法進行羈押必要性審查,一旦發現羈押有錯誤或者沒有繼續羈押必要的情況,還可以及時解除羈押,對嫌疑人變更強制措施。但在監察體制改革完成之后,監察法只確立了留置這一種強制措施,監察機關要么對被調查人采取留置措施,要么不對其采取任何強制措施,而沒有第三種選擇的余地。在此情況下,監察機關采取留置措施后,即便發現留置適用有誤,或者被調查人確實存在不適宜被羈押的情形,也無法及時變更強制措施。再加上被調查人無法獲得律師的法律幫助,而只能孤立無援地面對監察機關的調查,對于監察機關錯誤或者無必要地采取的留置措施,根本無法獲得有效糾正和救濟的機會。


  七、結論


  在監察體制改革過程中,圍繞著監察權的性質、監察機關的法律定位以及監察機關調查權的屬性等問題,就曾出現過一些理論上的爭議問題。而在監察體制改革完成之后,這些理論爭議問題并沒有隨著監察法的頒布實施而“煙消云散”,反而在很大程度上制約著監察法的有效實施,甚至影響著國家監察制度的進一步完善。對于這些理論問題作出認真的分析和回答,是法學界責無旁貸的學術使命。


  在筆者看來,監察機關對全體公職人員行使的監督權,是國家監督體系的有機組成部分,是通過預防和懲治腐敗來對公職人員實施的專門性監督,這種監督與檢察機關的法律監督一起,屬于在人民代表大會監督指導下的監督體系的有機組成部分。在國家憲法層面上,監察機關盡管與中共紀律檢查委員會合署辦公,卻并不能被混為一談。各級監察委員會并不是什么“政治機關”,而是對公職人員行使監督、調查和處置職能的國家監察機關。監察機關不僅要對職務犯罪案件進行調查,而且其調查所取得的證據材料還可以直接在刑事訴訟中被作為證據使用。這樣,監察機關的調查權就具有了偵查權的性質和效果,并像偵查權一樣,受到刑事訴訟法的規范和約束。監察機關的留置措施在取代“兩規”方面取得了一些法治進步,但仍然屬于在正式的刑事強制措施體系之外,兼具刑事強制措施和隔離審查措施的特殊調查手段。監察法在實現國家監察機關對公職人員實施全方位監督的同時,也在加強被調查人的權利保障方面取得了一些進步。但與刑事訴訟法對嫌疑人所確立的程序保障相比,監察法對被調查人的權利保障還存在諸多缺憾。尤其是在接受監察機關調查過程中,被調查人失去了委托和被指定辯護律師的機會,其辯護權難以得到保障,其尋求司法救濟的空間并不大。監察機關所采取的留置措施無論是在司法審查機制的構建還是在留置場所的設置方面,都還存在較大的制度漏洞。未來,無論是對監察機關調查權的司法控制,還是對被調查人員的權利保障,都還有很多尚未完成的改革課題,國家監察制度的法治化之路還將是十分漫長的。

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